Материал опубликован в журнале «Арсенал Отечества» № 4 (48) за 2020 г.

Евгений Савченко

Предлагаем вниманию анализ особенностей бюджета министерства обороны (МО) США, его тенденции и перспективы развития, обращая внимание на предпосылки сложившейся ситуации и ее влияние на дальнейшее военное строительство США. Очевидно, что реформы администрации Трампа в этой области, хотя и привели к определенным положительным результатам, но не смогли решить ряд фундаментальных проблем, прежде всего, в сфере НИОКР.

Приход Дональда Трампа к власти в 2016 г. ознаменовал крутой поворот не только в истории самих США, но и всего мира, а политический курс новой администрации задал новый вектор развития в ряде сфер, включая вооруженные силы. Предыдущее руководство США (администрация Обамы) осознавало необходимость реформирования вооруженных сил и прилагало для этого усилия, при этом делая акцент на снижении расходов в целом и на НИОКР в особенности, однако значительных успехов в тот период достигнуто не было.
Прежде всего, необходимо отметить, что бюджет министерства обороны (МО) США делится на базовый и бюджет зарубежных операций (БЗО), которые следует анализировать по отдельности в силу ряда особенностей. Так, для БЗО характерны существенные колебания показателей и фрагментарный характер, т. е. отсутствие единого документа, а новые законы о финансировании зарубежных операций принимаются лишь в случае необходимости.
В частности, расчеты показывают, что снижение базового бюджета МО США в 2010–2012 финансовых годах составило 3%, а в последующие годы эта тенденция сохранялась. При этом по отдельным статьям падение было еще больше, например, по НИОКР за указанный период более 10%. Совершенно очевидно, что это вызывало беспокойство военного истеблишмента, которые усиливались тем, что ведомство в тот период возглавляли не выходцы из рядов вооруженных сил.
В 2014 г. с целью преодоления негативных тенденций и ликвидации разрыва в финансировании НИОКР была принята «Третья стратегия Пентагона по удержанию превосходства в военной сфере», однако, даже ее краткое рассмотрение, вряд ли позволяет говорить о достижении сколь-нибудь существенных результатов.
Смена администрации в 2016 г. повлекла за собой увеличение бюджета МО США. И хотя бюджет МО США на 2017 финансовый год был первым бюджетом МО, подписанным администрацией Трампа (10.12.2016), фактически его разработкой занималась администрация Барака Обамы, поэтому для целей анализа, несмотря на хронологическую разницу, его следует включить в число бюджетов МО периода правления 44-го президента Соединенных Штатов. Кроме того, Трамп не стал вмешиваться в процесс разработки документа на последних этапах и его принятия. Таким образом, первым бюджетом, непосредственно разработанным администрацией Трампа и принятым законодателями, стал бюджет на 2018 финансовый год.

Следует отметить, что, несмотря на имевшийся в целом двухпартийный консенсус о необходимости приоритетного финансирования ВС и МО США, как правило, в период 2010-х гг. законы о бюджете министерства обороны принимались и подписывались со значительным опозданием и уже после начала финансового года (например, в декабре). В этом плане бюджет 2018 финансового года стал исключением — он был принят достаточно оперативно (не в последнюю очередь благодаря активности министра обороны Джеймса Мэттиса, который за долгое время стал первым кадровым военным, назначенным на этот пост) — и уже 8 сентября 2017 г. подписан президентом. Бюджет МО на 2019 финансовый год также был принят и подписан достаточно оперативно — 28 сентября 2018 г.
Анализ этого первого бюджета МО новой администрации показывает сдвиг приоритетов финансирования и политики в отношении дальнейшего развития ВС. Так, по сравнению с прошлым периодом в 2018 финансовом году общий бюджет ведомства вырос на 13,2%, до $647,4 млрд при этом рост базового бюджета составил 14,2%, до $582,3 млрд, а бюджета зарубежных операций — на 5,4%, до $65,2 млрд.
Анализ бюджетов МО последующих лет (табл. 1) продемонстрировал, что администрация Трампа продолжила придерживаться курса на увеличение расходов МО США, пытаясь наверстать упущенное и решить проблемы, которые, как считалось, были вызваны недофинансированием при Бараке Обаме — прежде всего, по таким статьям, как «Закупки» и «НИОКР». В значительной степени это связано с активностью министра обороны Джеймса Мэттиса, занимавшего этот пост с 20 января 2017 г. по 1 января 2019 г.
Как видно из приведенных данных, самый первый бюджет МО США администрации Трампа предполагал существенное повышение расходов (более 10%), однако в последующие годы, несмотря на обещания президента сохранить высокие темпы роста, этого не произошло. С 2019 финансового года наблюдается тенденция к их снижению (2,9% в 2019 фин. г., 2,6% в 2020 фин. г.).
Причем эта тенденция заметна, как в рамках базового бюджета, так и бюджета зарубежных операций. Данные за 2021 фин. г. с учетом того, что президентский законопроект о бюджете МО США, как правило, корректируется в сторону снижения, также указывают на сохранение этого вектора. Т. е. с высокой долей вероятности темпы роста базового бюджета будут ниже 3,4% и, скорее всего, ниже 2,6% (т. е. абсолютное значение составит не более 630 млрд долл.).
При этом следует отметить, что в рамках проводимого анализа можно фактически игнорировать регулярно принимаемые т. н. законы о контроле над бюджетом (Bipartisan Budget Act), которые предназначены для ограничения расходов бюджета. Это связано с тем, что фактически устанавливаемый в них «потолок» расходов для бюджета МО (который применяется только к базовому бюджету) существенно выше реальных значений. Например, потолок на 2020 фин. г. был установлен на уровне 667 млрд долл., а фактически утвержденный бюджет МО США составил 615,3 млрд долл.
Рассматривая бюджет МО США в динамике, становится очевидно, что за период 2017–2020 фин. гг. прирост бюджета МО США в номинальном выражении составил 20,3%, базового бюджета — 21,1%, бюджета зарубежных операций — 20,5%. Исключая бюджет 2017 фин. г., разработанный при администрации Обамы, общая динамика темпов роста выглядит следующим образом: общий бюджет — 6,2%, базовый — 5,6%, бюджет зарубежных операций — 8,5%.
Исходя из предположения, что базовый бюджет МО США в 2021 фин. г. составит 630 млрд долл., а БЗО — 69 млрд долл., динамику показателей бюджета МО за период правления администрации Трампа (т. е. за 2018–2021 фин. гг.) можно в номинальном выражении оценить следующим образом: рост базового бюджета составил 8,1%, бюджета зарубежных операций — 5,8%, общего бюджета — 8%. Сравнение с 2018 фин. г. показывает, что рост обусловлен увеличением средств практические по всем основным статьям, кроме статьи «Закупки».
Так, в рамках базового бюджета их рост (в номинальном выражении) в 2020 фин. г. по сравнению с 2018 фин. г. составил 6,7% для статьи «Личный состав», 6% — для «Текущая деятельность», 18,2% — для НИОКР. Как следует их президентского проекта бюджета МО на 2021 фин. г., данные тенденции, в целом, будут сохраняться, однако темпы роста в годовом выражении снизятся. Это позволяет сделать предварительный вывод о том, что приоритетом администрации США по-прежнему являются обеспечение довольствия личного состава и его увеличение, а также текущая деятельность.
При этом, несмотря на увеличение расходов на НИОКР в абсолютном выражении, вряд ли можно говорить, что в реальности НИОКР являются приоритетом, поскольку в относительном выражении (в разрезе показателя доли в общих расходах) эти расходы только вышли на уровень 2008 фин. г. Таким образом, можно выдвинуть гипотезу о несостоятельности одного из основополагающих доктринальных документов США — «Третьей стратегии Пентагона по удержанию превосходства в военной сфере», что подтверждается и иными данными.
Отдельно следует отметить, что на момент написания статьи (июль-август 2020 г.) процесс формирования бюджета МО США еще не был завершен, что дает возможность внесения различного рода поправок представителям Конгресса. Одна из таких поправок, предложенная 26 июня 2020 г. председателем Комитета по делам вооруженных сил Палаты представителей Конгресса США Адамом Смитом, предполагает выделение 3,789 млрд долл. на программу «Европейская инициатива сдерживания» (ЕИС), которая направлена против России. Учитывая, что подобная поправка уже была принята в прошлом году, в свете текущей динамики российско-американских отношений и ее перспектив аналогичная поправка в бюджет на 2021 фин. г. будет принята с высокой долей вероятности.
При оценке прогнозной динамики показателей бюджета МО США следует обратить внимание на следующие факторы. Вне зависимости от партийно-политической принадлежности администрации США, в целом, как в самой администрации, так и в Конгрессе пока еще сохраняется понимание важности ВС и роли военных как инструмента внешней политики и межпартийного консенсуса по вопросу необходимости выделения средств на функционирование ВС. То есть, в случае прихода по итогам президентских выборов в ноябре 2020 г. к власти противников Трампа резкое сокращение ассигнований на нужды ВС представляется маловероятным, поскольку политическое руководство будет занято другими вопросами. В случае же сохранения Трампа у власти, эти тенденции вряд ли претерпят кардинальные изменения.
Учитывая текущую ситуацию вокруг коронавируса, федеральное правительство США будет оказывать поддержку компаниям ВПК, что, несомненно, отразится и на бюджете МО (прежде всего, в части закупок и НИОКР). В то же время, исходя из продолжающейся оптимизации в рамках МО и ВС США, направленной на экономию ресурсов, можно предположить, что понижательная тенденция темпов роста бюджета МО в целом сохранится (с некоторыми нюансами).При этом можно ожидать, что реальные темпы роста все же будут положительными. Это означает продолжение тенденции к росту бюджета МО в абсолютном выражении, что, однако, не означает повышения его эффективности.
Принимая во внимание исторический характер приоритета статей «Личный состав» и «Текущие операции», нет основания говорить, что в 2021 фин. г. и в более долгосрочной перспективе следует ожидать какого-либо изменения на данном направлении, на статьи «Закупки» и НИОКР по-прежнему будут выделяться ограниченные ресурсы (хотя их объем и будет увеличиваться), что не позволит ВС США полностью реализовывать свои возможности и потребует новой переоценки и переосмысления приоритетов. Фактически же речь будет идти о дальнейшем сжатии, как с точки зрения географического присутствия, так и охвата проводимых операций.
Что касается базового бюджета, то, с одной стороны, меры по сокращению Сухопутных войск (СВ) должны в теории привести к сокращению расходов и бюджета МО, однако это сокращение, как показывает опыт прошлых лет, в значительной степени будет компенсировано, прежде всего, за счет увеличения содержания и денежного довольствия военнослужащих (в частности, с 1 января 2020 г. тарифные ставки повышены на 3,1%). Еще одним аспектом является корректировка бюджета с учетом наблюдаемой инфляции.

При оценке бюджета зарубежных операций важно обратить внимание на фактор снижения военно-политического присутствия США в мире, а также попытки администрации США переложить бремя расходов на союзников. Учитывая позицию Трампа по отказу от роли «мирового жандарма» и сокращение военного присутствия в Афганистане, Сирии, Германии, Саудовской Аравии и иных точках следует ожидать некоторого сокращения бюджета зарубежных операций.
Но в то же время, принимая во внимание тот факт, что США продолжают и продолжат играть глобальную роль, представляется, что сокращение бюджета зарубежных операций будет носить ограниченный характер. Президентский проект бюджета на 2021 фин. г. предусматривает выделение на БЗО 69 млрд долл., что ниже показателя 2020 фин. г. на 2,4%, однако пока не представляется возможным говорить о том, насколько это снижение носит характер устойчивой тенденции.
Бюджет МО на 2020 фин. г. состоит из следующих блоков, расходы по которым распределяются следующим образом (см. табл. 2).
Оценка расходов «базового» бюджета за 2020 фин. г. по блокам показывает, что первое место занимает блок «Текущая деятельность» с долей в 32,4%, что примерно соответствует порядку значений предшествующих периодов. Второе место занимает блок «Личный состав» с долей в 23,2%, что, в целом, соответствует порядку значений предшествующих периодов. В совокупности доля обоих блоков превышает 50%.
Что касается «Закупок» и НИОКР, то здесь необходимо отметить незначительный рост доли «Закупок», до 21,8%, что, по расчетам, является максимальным значением с 2008 фин. г. По НИОКР наблюдается аналогичная ситуация — доля данных расходов в 17% достигла второго максимального с 2008 фин. г. значения (в 2008 фин. г. она была 17,1%). Учитывая исторические данные, можно говорить о достаточно низкой вероятности значительного увеличения доли статей «Закупки» и НИОКР в базовом бюджете МО США. Также следует обратить внимание на достаточно существенное снижения доли иных расходов.
Что касается бюджета зарубежных операций МО США на 2020 фин. г., необходимо отметить следующее. До 2016 фин. г. наблюдалось его существенное снижение до уровня в $58,6 млрд однако уже с 2016 фин. г. темпы роста возобновились, составляя 4–5% в период до 2020 фин. г., а в 2017–2018 фин. гг. даже превышая их. Общие темпы номинального роста за указанный период (2016–2020 фин. гг.) превысили 20%. Следует указать, что такой рост имел место на фоне усиления тенденции по снижению военно-политической активности США в глобальном масштабе, факторы которого остаются за рамками данного анализа.
Разбивка по блокам дает следующие результаты: первое место с большим отрывом занимает блок «Текущая деятельность» с долей в 76%, второе место — «Закупки» с долей в 16%. Соответственно, общая доля указанных статей превышает 90%,
Подводя итоги, можно констатировать следующее. Администрация Трампа в значительной степени благодаря Джеймсу Мэттису добилась успехов в деле реформирования ВС США, сделав акцент не только на увеличение расходов, но и на ряд кардинальных преобразований (в частности, системы закупок), что позволило повысить эффективность (прежде всего, финансово-экономическую) военной структуры США.
В то же время предпринятые усилия не позволили решить ряд проблем, с которыми сталкивалось предыдущее руководство ВС. Речь идет, прежде всего, о технических недостатках истребителей F-35, кораблей «Замволт» и др. Сохраняющиеся негативные моменты вынудили сократить ряд программ, включая F-35, и продлить срок службы морально устаревших образцов вооружений и военной техники.
Что касается зарубежных операций, то хотя первоначально администрация Трампа и обещала нарастить военное присутствие в Афганистане, этого не произошло. Более того, она продолжает сокращать свои внешние военные обязательства и активность за рубежом (Сирия, Ливия и т. д.). Так, недавно было объявлено о выводе 9,5 тыс. американских военнослужащих из Германии. Очевидно, что такая тенденция сохранится как в кратко-, так и долгосрочной перспективе, и это указывает на снижение расходов бюджета зарубежных операций. 

Автор: Евгений Савченко, доцент кафедры экономики и менеджмента Смоленского филиала Финансового университета при Правительстве РФ, сотрудник ИОН РАНХиГС