Материал опубликован в журнале «Арсенал Отечества» № 1 (51) за 2021 г.

Галина Чернышева, Юлия Савич, Максим Константинов

Система закупок для государственных нужд во всем мире всегда являлась и является объектом пристального исследования и контроля. В этой системе государство одновременно является организатором закупок для обеспечения общественных нужд и должно выступать гарантом стабильности экономических условий и добросовестной конкуренции потенциальных поставщиков. Несоблюдение принципов и правил государственных закупок ведет к развитию коррупции.

Особенно важно контролировать закупки в военной сфере, при реализации государственного оборонного заказа (ГОЗ), поскольку от этого напрямую зависит безопасность страны и ее обороноспособность.
В основе теории управления закупками для государственных нужд лежит закупочная логистика, которая построена на принципах прокьюремента, обеспечивающих прозрачное проведения процедур по исполнению государственным и муниципальных заказов.
Прокьюремент (procurement) рассматривается как совокупность принципов и методов, оптимально отражающих взаимовыгодные элементы сотрудничества поставщиков и заказчиков и имеет в основном отношение к закупочной деятельности предприятий и организации осуществляющих свою деятельность за счет государственного финансирования.
Другими словами, прокьюремент можно представить как деятельность, обеспечивающую поиск и соединение на взаимовыгодных условиях компаньонов будущей сделки.
Эффективный механизм обеспечения государственных нужд с наименьшими затратами обеспечивается введением открытой и гласной системы закупок материальных ресурсов, которая заключается в проведении конкурсных торгов на закупку товаров для государственных нужд с соблюдением главных принципов прокьюремента:

• принципа открытости и прозрачности;
• принципа подотчетности и ответственности;
• принципа обеспечения конкурентности;
• принципа равенства и справедливости;
• принципа эффективности;
• принципа обоснованности.

Прокьюремент можно рассматривать в виде системы взаимосвязанных элементов, включающей (рис. 1):

• планирование закупок;
• определение целесообразности предложенной закупки;
• регламентирование закупок;
• проведение закупок;
• контроль закупок.

Одним из основных инструментов прокьюремента являются конкурентные закупки, в первую очередь — торги (конкурсы, тендеры).
Благодаря методам прокьюремента заказчик получает возможность повысить эффективность и подконтрольность проводимых им закупок. Эффективность в итоге имеет денежное выражение — экономия средств организации.
Подконтрольность также, в конечном счете, ведет к снижению затрат — закупается только то, что объективно необходимо заказчику.
Потребность в закупках должна удовлетворятся в максимально полном объеме и в приемлемый срок, с лучшим из возможных соотношением цены и качества. Для этого важно точно определить, что именно из предлагаемого на рынке наиболее соответствует нуждам организации, и приобрести это на наилучших условиях.
Главной целью прокьюремента является наиболее эффективное удовлетворение объективных потребностей организации в товарах, работах и услугах.
Эта проблема весьма характерна для крупных организаций, в том числе, использующих конкурентные методы в своих закупках. Нередко они выбирают лучшего контрагента на открытом конкурсе, с существенными корпоративными скидками, но оценка самой потребности в закупке не проводится, или она носит весьма поверхностный характер.
По этой причине, прежде чем производить закупку, специалист по прокьюременту должен убедиться в том, что запланированное к закупке удовлетворяет потребностям организации. Возможно, эта задача будет возложена и на кого-то другого, но она должна быть решена в обязательном порядке. Тем более что описанная проблема может возникать вовсе не случайно. Например, специалист по снабжению входит в сговор с поставщиком и проводит закупку по фиктивным заявкам. «По бумагам» она якобы распределяется конечным потребителям, а на деле даже и не поставляется, деньги исправно перечисляются и делятся участниками аферы. Или, в более мягком варианте, продукция поставляется, быть может даже и не по завышенным ценам, но организации она совершенно не нужна.
Различных вариаций на эту тему великое множество, поэтому вопросы контроля над используемыми ресурсами и объективностью потребностей весьма актуальны.
Задачи прокьюремента:

1. Правильное определение и планирование потребностей в ресурсах.
2. Своевременный выбор оптимального предложения требуемых ресурсов из представленных на рынке (выбор оптимального предложения).
3. Эффективное использование имеющихся ресурсов.

Все вышеизложенные принципы определены в основном законе, который регулирует всю закупочную деятельность для государственных нужд, а именно в ФЗ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Принципы и способы выбора контрагента во многом зависят от предмета закупки.
При характеристике предмета закупки условно можно выделить три категории:

• товары — предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование, программные продукты, электрическая энергия, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров;
• работы — любая работа, связанная со строительством, реконструкцией, сносом, ремонтом или обновлением здания, сооружения или объекта, в том числе подготовка строительной площадки, выемка грунта, возведение, монтаж оборудования или материалов, отделочные работы, а также сопутствующие строительные услуги, если стоимость этих услуг не превышает стоимости самого строительства;
• услуги — любой предмет закупок помимо товаров (работ). Любые нематериальные продукты, в том числе интеллектуальные работы.

Подобное разделение имеет место, как в мировой закупочной практике, так и в российском законодательстве, которое отдельно регламентирует договор о поставке, выполнению подрядных работ и оказанию услуг в соответствии с частью II Гражданского кодекса РФ.
Соответственно выделенным группам различаются и механизмы выбора контрагента. Так, например, при закупке серийных товаров главными критериями выбора будут, скорее всего, цена и условия поставок, а для закупки консультационных услуг — квалификация и опыт исполнителя.
В соответствие с назначением предмета закупки, можно выделить следующие группы:

• товары и услуги для общественных нужд (для органов государственного управления или бюджетных организаций и т. п.);
• товары и услуги для военных нужд.

Закупки для военных нужд, то есть для обеспечения обороны и безопасности РФ, имеют особенности по сравнению с прочими закупками для государственных нужд:

• секретность;
• длительный цикл разработки и внедрения продукции, а именно, военной и специальной техники;
• значительные затраты на исследования, предопределяющие монополизацию рынка вооружений и военной техники;
• ограниченное число поставщиков, а в случае военной и специальной техники — единственный поставщик.

Поэтому закупка для обеспечения военных нужд не может в полной мере соответствовать принципам прокьюремента.
Кроме того, закупки для военных нужд контролируется военными ведомствами и, следовательно, не могут подчиняться, в полной мере таким важным принципам как открытость, прозрачность, обеспечение конкуренции.
Это является следствием того, что открытость заказа по количественному, качественному составу может привести к нарушению не только коммерческой, но и военной тайны, что ведет к коррупции и утечке информации.
Нарушение принципа «открытости» увеличивает сложность, уровень бюрократизации закупок для военных нужд, и как следствие, приводит к возникновению проблем организационно-экономического, нормативно-правового и управленческого характера.
В Российских условиях закупки для военных нужд осуществляются на основе государственного оборонного заказа (ГОЗ).
Основная особенность ГОЗ связана с ограничением действия Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, положениями ФЗ № 275 «О государственном оборонном заказе».
Среди основных отличий закупок в целях обороны и безопасности страны от прочих государственных закупок можно выделить организационные и экономические аспекты:
К организационным особенностям можно отнести:

• Различие целей закупок. В рамках Закона № 44-ФЗ удовлетворяются мирные нужды государственных и муниципальных заказчиков, в рамках Закона № 275-ФЗ (п.1 ст. 3) производится закупка товаров (работ, услуг) для обеспечения безопасности РФ, а также в рамках военно-технического сотрудничества с зарубежными партнерами.
• Ограничение по субъективному составу исполнителей контракта. В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона № 275-ФЗ головным исполнителем поставок может быть только юридическое лицо, тогда как № ФЗ-44 допускает участие в закупках предпринимателей и физических лиц не наделенных таким статусом.
• Особенности планирования оборонного заказа. Правила установлены постановлением Правительства РФ от 26.12.2013 № 1255 Оборонный заказ формируется ежегодно на очередной год и плановый период. Проект заказа разрабатывается в 2 этапа. На первом формируются предложения государственных заказчиков, а на втором формируется проект, который направляется на утверждение в Правительство РФ.
• Установление отдельного запрета на допуск иностранных товаров и исполнителей для закупок в целях обороны и безопасности.
• Применяется отдельная идентификация контрактов (ст. 6.1 Закона № 275-ФЗ).
• Жесткие правила банковского сопровождения (глава 3.1 Закона № 275-ФЗ).

В экономическом аспекте выделяют отличия:

1. По определению начальной максимальной цены контракта (НМЦК). При оборонном заказе НМЦК рассчитывается в соответствии с положениями, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 02.12.2017 № 1465 «О государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу». В данном нормативном документе имеют место существенные отличия, как в механизме определения контрактных цен, так и методах их расчета.
2. Отсутствие конкуренции по закупкам военной и специальной техники. Закупки осуществляются, как правило, у единственного поставщика.

Единственный поставщик — это производитель российского вооружения и военной и специальной техники, которые не имеет российских аналогов. Единственный поставщик продукции ГОЗ включатся в реестр единственных поставщиков такого вооружения.

Существование единственного поставщика, определяет его монопольное положение на рынке военной продукции. В условиях плановой экономики предприятия военно-промышленного комплекса (ВПК) находились в прямом подчинении у Министерства обороны, и соответственно, в законодательном порядке все свои усилия направляли на обеспечение интересов государства в деле повышения обороноспособности.
Переход к рыночным условиям, предоставил экономическую свободу всем предприятиям, в том числе и входящим в оборонно-промышленный комплекс (ОПК). Эти предприятия приобрели статус стратегических, но при этом не потеряли своей административной и хозяйственной самостоятельности, и основной целью их деятельности стало извлечение прибыли, а не обеспечение обороноспособности государства.
Учитывая тот факт, что государство в закупках военной продукции также является монополистом (монопсония покупателя), то реализация ГОЗ осуществляется в условиях «борьбы двух монополистов за свои интересы».
Все вышеизложенное требует введение усиленного экономического контроля процессов производства военной продукции для соблюдения баланса интересов заказчика и поставщика.
Поэтому при реализации ГОЗ на исполнителя возлагаются дополнительные экономические обязанности, а именно, осуществлять раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту.
Заказчик осуществляет контроль правильности и обоснованности затрат и результатов через Военные представительства в составе вооруженных сил. На содержание военных представительств Министерства обороны и органов их контроля отчисляются денежные средства в размере одного процента стоимости выпускаемой оборонной продукции, что потенциально увеличивает затраты на закупки для военных нужд.
Формирование государственного оборонного заказа осуществляется в соответствии с положениями следующих документов:

1. военной доктриной Российской Федерации;
2. планами строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
3. государственной программой вооружения;
4. долгосрочными (федеральными) целевыми программами в области обороны и безопасности Российской Федерации;
5. мобилизационным планом экономики Российской Федерации;
6. программами и планами военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
7. решениями Президента Российской Федерации и решения Правительства Российской Федерации в области обороны и безопасности Российской Федерации.

Любые поставки для государственных нужд, в том числе и ГОЗ, реализуются в соответствии с этапами, представленными на рис. 2, под государственным контролем.
Государственная программа вооружения, программы развития оборонной, атомной и ракетно-космической промышленности обеспечивается системой множества предприятий ОПК различных форм собственности, отличающихся размером капитала, потребляемых и производимых материальных ресурсов.
Как было указано выше, несмотря на важность выполнения ГОЗ, между предприятиями (исполнителями) и заказчиком существуют определенные проблемы, связанные с разнонаправленностью их интересов.
Так, лоббирование интересов определённых производителей чаще всего по кооперации ГОЗ, территориальный разброс предприятий ОПК, ведет к необоснованному созданию дополнительной добавочной стоимости и увеличению затрат на закупки для военных нужд.

Для предприятий ОПК получение ГОЗ с одной стороны является благом, вследствие получения финансовых ресурсов, а с другой стороны повышает ответственность за результаты труда. Поэтому обеспечение безопасности военных закупок в контрактной системе ГОЗ, определяется, в первую очередь, экономической безопасностью предприятий, входящих в оборонно-промышленный комплекс.
Основными факторами, влияющими на экономическую безопасность предприятий ОПК и снижающими ее уровень в процессе выполнения ГОЗ, являются:

• сложная, жестко регламентированная система ценообразования;
• опасность неполучения банковских гарантий по сопровождению процедур ГОЗ;
• несогласованность графика финансирования ГОЗ с процессом его исполнения;
• коррупционные схемы, личная заинтересованность, препятствующие справедливому исполнению ГОЗ;
• высокий уровень секретности субъектов и объектов ГОЗ, что создает барьеры для инструментов прокьюремента;
• зависимость от импортных комплектующих, и проблемы заключения контрактов в кооперации ГОЗ;
• отсутствие горизонта планирования;
• низкая загруженность производственных мощностей;
• подверженность влиянию санкций, демпинга и др.

Механизм обеспечения экономической безопасности предприятий ОПК, включенным в систему ГОЗ, представлен на рис. 3.
Обеспечение производств сырьем, материалами, покупными полуфабрикатами и готовыми изделиями связано с выполнением таких функций, как закупка, транспортировка, складская переработка и другими. Все эти операции планируются, осуществляются, контролируются и регулируются специализированными службами, подразделениями закупок или специальными сотрудниками (в зависимости от размера предприятия).
Процесс закупок — это комплекс процедур, направленных на обеспечение безопасности предприятия путём снабжения востребованными предметами и средствами труда. Основная задача предприятия по организации закупок — своевременное бесперебойное и комплексное снабжение производства всеми необходимыми материальными ресурсами из надёжных источников.
Термин «закупки» и «снабжение» имеют близкое по смыслу значение, поэтому на предприятиях специалисты, выполняющие схожие функции, могут называться специалистами по закупкам либо снабжению. На промышленных предприятиях с государственным финансированием закупками называется процесс обеспечения материальными ресурсами с использованием нормативных процедур, а термин снабжение традиционно применяется в классической литературе по логистике и экономики предприятий.
Закупочная деятельность предприятия включает в себя такие процессы как планирование, выбор поставщика, ведение договорной работы, транспортировки и обеспечение мест хранения, контроль исполнения договорной деятельности и др.
Материальные ресурсы, услуги, которые закупает промышленное предприятие, прежде всего, связаны с производственным процессом, а значит, относятся обеспечению основным сырьем и материалами производства для выпуска продукции, так и с обеспечением производственного процесса — покупка оборудования и обеспечение запасными частями.
Все это необходимо тщательно учесть при разработке стратегических планов и планов закупок. Для промышленного предприятия необходимо выделить основные задачи, решение которые в дальнейшем позволит сформировать закупочную политику и стратегию.
Рекомендации по обеспечению экономической безопасности в процессе выполнения ГОЗ можно свести к следующим направлениям деятельности:

I Управление процессом производства

1. Разработка внутренней документации с учетом нормативно-правовой базы и источников финансирования ГОЗ для целей деятельности предприятия. Для предприятий, работающих в системе ГОЗ, существует целый перечень федеральных законов и положений, которые регламентируют закупки. На основании этих документов должны быть разработаны внутренние документы по управлению закупками.
2. Разработка технико-экономического обоснования проведению закупки или использование собственных ресурсов для производства комплектующих.
3. Поиск и обоснование источников финансирования закупок.

II Материально-техническое снабжение

1. Разработка внутренней документации с учетом нормативно-правовой базы и источников финансирования ГОЗ для целей деятельности предприятия. Для предприятий, работающих в системе ГОЗ, существует целый перечень федеральных законов и положений, которые регламентируют закупки. На основании этих документов должны быть разработаны внутренние документы по управлению закупками.
2. Формование конкретных требования к объемам и качеству материальных ресурсов для обеспечения бесперебойного производственного процесса. Это мероприятие может быть выполнено на основе применения логистических методов анализа закупок (АВС анализ, ХУZ анализ и др.) и организацией внутреннего аудита качества закупаемых материальных ресурсов
3. Оценка затрат и поиск наиболее подходящих поставщиков по требуемым критериями и их ранжирование.
4. Организация процесса закупки в соответствии с требованиями внутренних нормативных документов, федеральных законов и положений.
5. Обеспечение эффективной поставки материальных ресурсов.
6. Обеспечение хранение и минимизация затрат на хранение.

Основные вопросы, которые возникают перед работниками службы снабжения, позволяет решить закупочная логистика, которая обеспечивает управленческие процессы специальными инструментами.
Организация вправе устанавливать критерии оценки и переоценки поставщиков на свое усмотрение, но важно выбрать такие критерии, которые дадут наиболее полную картину о качестве поставок и обеспечат более прозрачное управление материальными потоками.
Организация должна оценивать и выбирать поставщиков на основе их способности поставлять продукцию в соответствии с требованиями организации. Критерии выбора, оценки и переоценки должны быть установлены.
На основании данных о поставщиках проводят рейтинговую оценку поставщика для приятия решения о выборе закупок, а также в данной работе будет проведен анализ поставщиком методом иерархий.

III Снижение финансового риска

Поскольку предприятия, включенные в систему гособоронзаказа, нуждаются в постоянном выявлении экономических угроз, то необходимо проводить регулярную комплексную диагностику экономических рисков и условий, ведущих к снижению эффективности расходов государственного бюджета, формировать систему долгосрочных планов, основанных на долгосрочной стратегии развития всего оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации. 

Авторы:
Галина Чернышева, кандидат экономических наук, доцент кафедры Восстановления авиационной техники. Военный учебно-научный центр ВВС «Военно-воздушная академия им. профессора Н. Е. Жуковского и Ю. А. Гагарина»
Юлия Савич, старший преподаватель кафедры Экономической безопасности ФГБОУ ВО «Воронежский государственный технический университет»
Максим Константинов, подполковник, преподаватель кафедры Восстановления авиационной техники. Военный учебно-научный центр ВВС «Военно-воздушная академия им. профессора Н. Е. Жуковского и Ю. А. Гагарина»