Алексей Рогозин
Программно-целевое планирование и системный инженерный подход
Распад Советского Союза привел к радикальному изменению всей системы международной безопасности. Были пересмотрены многие основополагающие принципы функционирования государства, однако, как показала практика, одной из самых устойчивых оказалась отечественная система планирования и управления развитием вооружений и военной техники. Фундаментальные принципы, заложенные еще в 70-80-х годах XX века, соблюдаются и сегодня, до сих пор позволяя России обеспечивать последовательное развитие военно-технической системы и оборонно-промышленного комплекса.
Оборонно-промышленный комплекс России и новый технологический уклад
Тем не менее, в настоящее время проявились факторы, меняющие облик сложившейся системы. Изменилась концепция выбора целей: от идеи геополитической коалиции, противодействующей Североатлантическому альянсу, новая Россия перешла к многоцелевому планированию обороноспособности в условиях фактически полного отсутствия стратегических союзников. Острота военных угроз, безусловно, снизилась, в то же время выросло их разнообразие. Новый технологический уклад, конвергенция и экспоненциальный рост технологий уже привели к дестабилизации всей системы мирового устройства и повышению динамики изменений. «Конца истории» не произошло.
Одновременно поменялась структура оборонно-промышленного комплекса. Исчезла сквозная, межотраслевая, вертикально интегрированная система управления планированием и развитием вооружений, военной и специальной техники (далее – ВВСТ) и изделий двойного назначения. Особенно это касается разработки перспективных технологий и военной продукции с горизонтом планирования от 10 лет. Появились новые типы вооружений (например, беспилотные летательные аппараты) и, соответственно, новые угрозы (например, необходимость противодействия беспилотникам).
При этом невозможно отрицать воздействие радикального сокращения бюджета на поставки вооружений и военной техники. Особое влияние на качество и сроки поставки отдельных изделий начало оказывать финансово-экономическое состояние предприятий-разработчиков и производителей. В условиях нестабильности и слабой прогнозируемости объемов государственного оборонного заказа острым оказался вопрос развития на этих предприятиях производства конкурентоспособной по качеству и ценам гражданской продукции. Однако, как показывает практика, большинство осуществленных проектов диверсификации основано не на создании новых производственных линий, а лишь на попытках дополнительно загрузить производственное оборудование и штатных специалистов продукцией, гражданской по назначению, но похожей по своей природе на основную продукцию предприятия. Однако возможности такой диверсификации крайне ограничены. Как правило, многие предприятия руководствуются принципом «Можем сделать, поэтому сделаем, а потом попробуем продать».
В итоге очень часто ресурсы тратятся на создание ненужной рынку продукции. Даже если включаются механизмы прямой государственной поддержки (например, оформляется решение о поставке в интересах государственных заказчиков на условиях единственного поставщика), всё равно сбыт остается довольно умеренным. В итоге, несмотря на все усилия, значение таких проектов оказывается каплей в море и не влияет положительно на экономику оборонных предприятий, большинство из которых продолжает испытывать острый дефицит финансовых средств.
Малоэффективной оказывается сама система ценообразования на продукцию, поставляемую по гособоронзаказу. Без баланса между интересами заказчиков и поставщиков, при минимальных объемах серийного производства и отсутствии конкуренции единственным способом ценообразования, понятным для всех сторон, становится метод «затраты плюс» (чем выше затраты, тем выше прибыль). Это лишает смысла любую деятельность, связанную с повышением внутренней эффективности. Уровень накладных расходов, включаемых в себестоимость, оказывается терпимым в случае поставок военной продукции, но чаще всего не позволяет поддерживать цены соответствующие конкурентному рынку товаров гражданского назначения. Отдельная проблема – задержки в авансировании выполняемых по гособоронзаказу работ. Это лишает стимулов предприятия, так как минимальная прибыль контракта растворяется при обслуживании банковских кредитов, что не предусмотрено в стоимости работ.
В итоге расходы уменьшаются не через снижение непроизводительных потерь и повышение операционной эффективности и тем более не с помощью увеличения доходов, а через так называемую «оптимизацию»: распродажа ставшего непрофильным имущества и сокращение персонал, не говоря уже про отказ от программ повышения квалификации работников. Образуется замкнутый круг: для создания дополнительных источников дохода требуется разработка новой продукции и освоение перспективных технологий. Но требующие инвестиций проекты развития, рассчитанные на важный, но отложенный эффект, как правило, «оптимизируются» в первую очередь.
Государственно-частное партнерство и новые рынки для ОПК
Все это приводит к тому, что крупные, созданные в советское время оборонно-промышленные предприятия все чаще уступают частным игрокам в разработке многих видов инновационной продукции (радиоэлектроника, оружие на новых физических принципах, информационные технологии). При этом за редким исключением многие передовые технологии – такие как робототехника, искусственный интеллект, аддитивные технологии, цифровые двойники – приходят в оборонно-промышленный комплекс с большой задержкой. Подобные инновации становятся прерогативой частных предприятий, для которых использование новейших технологий становится конкурентным преимуществом по сравнению с традиционными крупными государственными поставщиками.
При этом все чаще частные компании, использующие не только новые технологии, но и современные подходы к управлению, образованию и собственному развитию, по скорости своей работы, гибкости, качеству и ценам выигрывают у традиционных поставщиков ВВСТ. Государственные предприятия, чувствуя угрозу, выставляют искусственные барьеры для частников в своих отраслях. В итоге бизнес, сталкиваясь со специфическими правилами и противодействием, либо мимикрирует под государственные предприятия, либо отказывается от самой идеи участия в гособоронзаказе. Ситуация подогревается появлением механизмов контрактной системы на конкурсной основе (44-ФЗ и 223-ФЗ). Для головных исполнителей гособоронзаказа (поставщиков финальной продукции) конкурсные механизмы применяются далеко не всегда: госзаказчики находят лазейки в законах и избегают полноценных конкурсных процедур. Но в цепочках кооперации по отдельным контрактам могут развиваться довольно жесткие процессы конкуренции между отдельными соисполнителями, причем конкурировать между собой могут не только частники, но и принадлежащие государству предприятия, входящие в разные холдинговые структуры.
Промежуточную роль между частными и государственными компаниями занимают приватизированные структуры. Практика показывает, что договариваться с такими новыми частниками, несмотря на многолетние связи, государственным заказчикам становится непросто. Не оценивая целесообразность решений о продаже государственных пакетов акций в частные руки, нельзя не отметить, что подобная практика становится распространенной даже в самых консервативных и закрытых оборонно-промышленных областях. Но, как правило, речь идет об участии крупных частных предприятий. Возможностей для участия специализированных малых предприятий остается очень мало.
Так или иначе, это ставит вопрос поиска баланса между традиционными заказчиками (которые зачастую еще являются и крупными работодателями, особенно в регионах) и развитием государственно-частного партнёрства. Тенденция взаимного перемещения кадров между частными или государственными предприятиями обеспечивает обмен опытом и знаниями, что положительно сказывается на развитии оборонно-промышленного комплекса в целом.
Значимое влияние на выполнение государственного оборонного заказа также оказывает коммерческое военно-техническое сотрудничество с зарубежными странами, под которым, как правило, понимается экспорт отдельных образцов ВВСТ. За постсоветский период Россия смогла удержать позиции по многим направлениям международного взаимодействия, характерного для СССР, но практически не смогла значимо расширить ни географию поставок, ни номенклатуру новой продукции. По данным Стокгольмского международного института исследования проблем мира (SIPRI) – наиболее авторитетного источника в этой области, Россия все еще удерживает второе место в мире, но если за последние пять лет объем российского экспорта вооружений сократился на 18%, то экспорт из США возрос на 23%, а из занимающей третью строчку Франции – на 72%. Ускоренными темпами растут международные поставки из Китая, Южной Кореи и Израиля.
Существенно отличается стратегия российского военно-технического сотрудничества. В отличие от иных стран-экспортеров, у России практически отсутствуют примеры экспорта технологий и масштабных международных промышленных коопераций, на основе которых сейчас производятся современные виды вооружений, требующие крупных инвестиций. Многие зарубежные партнеры из числа развивающихся стран проявляют интерес к освоению на своей территории технологий, которые по российским меркам могут и не относиться к последнему поколению, но являются таковыми для многих государств. Однако российская сторона, как правило, опасается таких глубоких форм взаимодействия. Более того, «отвлечение» предприятий промышленности на экспортные поставки иногда вызывает негативную реакцию у представителей Минобороны России и контролирующих органов. К слову, именно зарубежные заказы, в том числе совместные разработки, позволили в 1990-е и в начале 2000-х годов продолжить развитие и серийное производство, да и сейчас за счет увеличения серийности дают возможность российским государственным заказчикам поддерживать лучшие условия поставки (качество, цена, срок).
Можно уверенно утверждать, что неминуемое снижение поставок российским заказчикам может быть компенсировано только увеличением объемов международного сотрудничества. И надо понимать, что иностранные партнеры все реже готовы платить просто за поставку готовой техники. Они хотят видеть полноценную локализацию производства и помощь в развитии собственных компетенций. Похоже, что в такой ситуации у России остаются два пути. Первый – довольствоваться нестабильным экспортом вооружения в ограниченное количество стран (прежде всего – Индия, Китай, Турция), понимая, что эти страны активно развивают собственное производство вооружений. При этом в условиях конкурсов по объективным и субъективным причинам «Рособоронэкспорт» (и, соответственно, российские поставщики) регулярно проигрывают другим поставщикам. Второй путь – определить и открыто объявить перечень технологий, которыми страна готова делиться и совместно с зарубежными партнерами развивать.
Представляется, что только второй путь позволит выйти, в том числе, на быстрорастущие рынки Юго-Восточной Азии и Африки.
Программно-целевое планирование ВВСТ
Становится все острее вопрос, как именно адаптировать складывающуюся систему (включая науку и образование) к современной российской экономике и международной системе, сохраняя при этом ведущие научные коллективы (ОКБ, НИИ, НПО) и основные предприятия военно-промышленного комплекса, космической и атомной промышленности, одновременно развивая их финансовую устойчивость и поддерживая инновационное развитие. Также необходимо вовлекать в решение этих задач новых отечественных участников, способных адаптировать гражданские технологии под решение проблем безопасности и обороноспособности.
Таким образом, с учетом их комплексности, вопросы стратегического планирования развития вооружений и военной техники не являются просто вопросами планирования бюджета Минобороны России и не могут считаться производными от стратегических решений, принимаемых Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации.
Развитие военных технологий является важнейшей составной частью и связующим звеном вопросов обороноспособности и технологического развития страны. В этой связи важно понять то, как формировалась и что из себя представляет фундаментальная система планирования и управления развитием вооружений и военной техники и в какой мере необходимо ее дальнейшее развитие.
Радикально изменившиеся условия существования России пока не привели к изменению основополагающих принципов управления развитием вооружений и военной техники. Советская методология программно-целевого планирования ВВСТ, заложенная в 70-80-х годах прошлого века, и сегодня остается фундаментом управления развитием вооружений и военной техники. Это тот интеллектуальный, методологический фундамент, в котором сосредоточен опыт десятилетий развития военной техники и технологий.
В восьмидесятые впервые в отечественной практике программы военно-технического развития рассматривались с научным обоснованием, исходя из требований военно-политической доктрины государства, адекватной экономическим возможностям нашей страны, сбалансированного развития всех видов и родов войск и сил флота в интересах их эффективного совместного боевого применения. Впервые в отечественной практике при разработках вооружений и военной техники определяющим стал критерий «эффективность – время – стоимость».
Программно-целевое планирование объективно повышало надежность и эффективность принимаемых государством решений в военной сфере. Несмотря на значительное усложнение процедур планирования, новая система оказалась способной быстро реагировать на изменения, как военного, так и социально-политического характера.
Управление развитием ВВСТ с точки зрения жизненного цикла
Действующую сегодня систему планирования ВВСТ целесообразно рассматривать как методологию и одновременно как инструмент проектно-программного управления сложнейшей системой военно-технологического развития страны. Являясь прообразом целостного, системного подхода к планированию и управлению жизненным циклом, система программного управления (программно-целевого планирования) должна в новых условиях устанавливать баланс возможностей и задач науки, промышленности и Вооруженных Сил, определяя наиболее эффективные пути развития.
С точки зрения теории управления жизненным циклом, фактически на каждом этапе должно разрешаться противоречие между тремя основными подходами к развитию вооружений: продление ресурса военной техники, произведенной еще в советское время (что обычно является наименее затратным путем), ее модернизация и замещение на новые или модернизированные образцы. Эффективное управление балансом этих трех способов определяет направления технологического развития и боеспособность Вооруженных Сил на глубокую перспективу.
При этом стоит различать радикально разные виды работ, входящие в широко используемое сегодня понятие «модернизация». Первый вид – создание на базе существующего и стоящего на вооружении образца техники нового образца путем глубокой доработки, модификации или замены его отдельных систем (таким примером может быть создание истребителя МиГ-35 на базе МиГ-29 или танка Т-90 на базе Т-72). Подобная модернизация является при среднесрочном планировании естественным и эффективным способом развития техники и широко распространена во всем мире. Использование задела и опыта эксплуатации сокращает общее время разработки и постановки на вооружение таких образцов.
Второй вид модернизации – это продление сроков эксплуатации устаревших образцов вооружений и военной техники, на которых, например, к стандартному заводскому капитальному ремонту корпуса (фюзеляжа) добавляется замена на современную систему бортовой радиоэлектроники и часто, но не всегда, замена иных блоков (например, боевого модуля или системы защиты). Это позволяет существенно расширить общий срок службы конкретного образца и его тактико-технические качества. Стоит отметить, что увеличение доли современных образцов военной техники, ставшее в последние годы одним из критериев оценки боеготовности Вооруженных Сил, определяется, как правило, не поставками новой техники, а модернизацией уже находящихся в военных частях образцов. Доля новой техники в общем объеме вооружений не публикуется.
В отличие от текущей модернизации, интенсивный способ разработки новой военной продукции применяется совершенно иным образом. В этом случае существенная часть ресурсов целенаправленно выделяется на упреждающее создание научно-технического задела. Как правило, такое развитие приводит не только к обновлению состава вооружений и военной техники, но и к изменению тактики ее применения.
Отдельную роль в этом процессе призван сыграть созданный в 2012 году по инициативе председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве России новый механизм – Фонд перспективных исследований (ФПИ). Эта организация формально не зависит от государственных заказчиков. Однако, будучи построенной на принципах, схожих со знаменитым американским военным институтом развития DARPA, ее деятельность направлена на поддержку наиболее перспективных и, соответственно, рискованных технологий в области обороны и безопасности. Использование подобных «венчурных» механизмов позволяет избежать традиционных бюрократических процедур и инициировать перспективные исследования и разработки, результаты которых могут использоваться разработчиками оборонной продукции в «классических» опытно-конструкторских работах. За несколько лет работы Фонд успел доказать свою состоятельность, при этом открытым остается вопрос создания механизмов использования результатов работы ФПИ негосударственными предприятиями.
От того, как будет развиваться Фонд перспективных исследований, во многом зависит ответ на вопрос о готовности оборонно-промышленного комплекса к инновационному развитию по рыночным механизмам, в том числе принятию рисков, неминуемо сопровождающих разработку любой инновационной продукции. Отсутствие устоявшихся механизмов трансфера технологий пока приводит к большому количеству случаев, когда инновационные разработки застревают на этапе промышленного тиражирования.
Таким образом, при планировании военного бюджета одной из задач становится не только распределение ресурсов между основными родами и видами войск, но и эффективное управление жизненным циклом – балансировка между поддержанием боеготовности, модернизацией, модификациями и поставками новой техники, а также стратегическое долгосрочное (на 10–15 лет и далее) планирование.
Системный инженерный подход к военным технологиям
Сама по себе идея управления военно-технологическим развитием все больше рассматривается в рамках дисциплины управления жизненным циклом (то есть в условиях существования системы во времени), интерес к которой в последние годы проявляется и внутри отдельных подразделений Минобороны России и оборонно-промышленного комплекса. В более широком смысле эта модель является составной частью области знаний, определяемой как «системная инженерия», основные принципы которой сформулированы в международном стандарте ГОСТ Р (ISO) 15288 (переводная версия ГОСТ Р 57193 – 2016). Недавно оформленная в виде отдельной дисциплины, системная инженерия сосредоточена на достижении эффективного результата на всех этапах создания новых высокотехнологичных продуктов – от определения нужд потребителей до разработки и реализации проекта.
Необходимость использования новых подходов в государственном планировании военно-технологического развития (в том числе системной инженерии) обусловлена тем, что используемые сегодня процессы разработки новых изделий все чаще оказываются крайне далекими от совершенства. Чем сложнее создаваемая техника, тем более заметны типичные проблемы создания любой сложной системы.
Как итог, разработанные системы не функционируют как ожидалось, часто встречаются перерасходы бюджета, сроков, проблемы достижения требуемых характеристик. Стоит повторить, что перечислены типовые проблемы создания практически любой высокотехнологичной системы: от строительства нового производства и до создания подводной лодки, от написания комплексной отраслевой стратегии и до проектирования новых радиоэлектронных изделий. Для большинства образцов военной техники увязать в единую систему все возникающие проблемы без специальной методологии уже не под силу даже гениальному руководителю или талантливому главному конструктору.
Суть системной инженерии заключается в интеграции разнообразных основных процессов, включая управление жизненным циклом. При этом стоит заметить, что базовые принципы проектного и процессного управления прямо вытекают из обязательных для оборонно-промышленных предприятий стандартов ГОСТ Р (ISO) 9001 «Системы менеджмента качества» и его «военного» аналога ГОСТ РВ 0015-002 «Система разработки и постановки продукции на производство военной техники. Системы менеджмента качества». Не формальная сертификация, а жесткое соблюдение требований стандартов всеми участниками процесса может существенно содействовать повышению эффективности и результативности процессов поставки вооружений и военной техники.
Особую, важнейшую роль при создании образцов вооружений и военной техники играет процесс согласования и реализации требований, включая условия поставки и разработку тактико-технического задания, совместно с разнообразными органами военного управления и предприятиями кооперации. Недостаточная проработка и наличие излишних или взаимоисключающих требований очень часто приводит к провалу процесса создания новой продукции.
Современные (в том числе развиваемые за рубежом) методы управления и планирования часто рассматриваются как развитие методологии программно-целевого управления. Но не только программно-целевое планирование, но и такие дисциплины, как системная инженерия и проектно-программное управление, позволяют формировать комплексный, системный взгляд на решение традиционных проблем, присущих такому сложнейшему виду деятельности, как разработка вооружений, военной и специальной техники.
Только системный подход к стимулированию инноваций и придание новой динамики, повышение роли новых и цифровых технологий, позволит обеспечить устойчивое развитие и стратегическое превосходство отечественных оборонных технологий.
Автор:
Алексей Рогозин, действительный государственный советник 3 класса
